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试论基层案件管理工作现状及推进
浏览次数:1116作者: 金寨县检察院胡晓青   发布时间:2016-07-07

2003年,最高人民检察院下发《关于加强案件管理的决定》,2011年正式成立案件管理办公室,作为正式列编的综合性业务机构。至2014年,全国检察机关案件管理机构数已超过3400个,占检察院总数的93%以上,案件管理机构建设基本实现全覆盖。[1]案件管理机制改革,设立案件管理部门,实现办案与管理的分离,强化内部监督制约,提高办案质量和效率,促进规范执法,被称为新时期检察机关最具创新意义的一项改革。各地在积极践行案件管理工作的同时,然而基层案件管理工作由于处在起步阶段,现状并不尽如人意。本文,试从基层案件管理工作的现状,尤其是面临的困境、迷途出发,提出进一步推进案件管理工作科学、全面发展的一孔之见。

一、 案件管理工作的职能定位和价值意义

根据2013年新施行的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(一下简称《诉讼规则》),案件管理部门的职能定位是管理、监督、服务、参谋。“对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等,对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。”[2]

基层案管部门在实践操作中,具体包括负责案件受理、流转,对办案程序、质量、期限和查封、扣押、冻结、处理涉案财物以及法律文书使用等进行事前和事中预警、管理、监督,包括事后案件质量评查、执法规范化检查,还包括律师接待、统计分析查询、案件信息公开审核,有些地方甚至已经开始向行贿档案查询、接待群众查询来访等一站式服务和阳光检务领域探索整合。

检察机关案件管理改革,在本质上就是加强案件管理的制度化、规范化、科学化,不断提高检察工作质量和效益,实现强化法律监督、维护公平正义的根本追求。[3]案件管理工作从四个方面彰显了其价值和意义。

(一)实现“管办”分离,强化内部、动态监管。

长期以来,我国检察机关各办案部门既负责办理案件,又负责管理案件,运动员与裁判员双重角色于一身,角色冲突导致权力界限模糊,虽然部门领导的内部条线监督管理,但由于利益一致性,监督往往不利,而人大等外部监督因素却因无法参与过程而多为事后监督。单独成立案件管理部门,对案件采取统一受理,实现了全程、动态化节点控制和监督,有利于强化内部监督,实现了动态监督管理。

(二)强化程序正义,提升案件质量,提高执法规范水平。

“程序是现代法治的醒目标志,没有法治,依然有实体问题,但没有程序,却没有法治可言。法治在一定程度上就是程序治”。[4]正义不但要伸张,更要以看得见的方式伸张,在法律上,实体性的目标追求只有被置于程序性的逻辑框架中,才能真正实现正义,这也是法治社会的必然要求。而案件管理机制改革,通过成立案件管理部门,改革案件管理方式、手段,综合运用制度、流程、信息技术等多种手段,约束、敦促业务部门规范有序的执法办案,纠正过去办案人员重办案轻程序、注重结果管理忽略过程管理的意识,给每一位案件承办人设置好轨道,达到事前、事中动态控制管理,严格执行每一道程序,防止“跑偏”,切实提高执法规范水平和案件质量。

(三)统筹协调、统一归口,实现阳光检务,提升司法公信力。

以往业务部门各自为政,管理职权交叉分散,甚至出现多部门可以受理却又相推诿,缺乏总揽全局、监督制约的统一平台,加之缺乏统一的案件对外窗口,公众经常会碰到查询案件信息不知途径、各部门相互推诿、答复时间过长,律师阅卷会见不便民等问题,导致检察机关执法行为的社会效果不佳。案件管理部门出现,对内打破部门间壁垒,强化各部门办案环节的沟通,强化信息资源的横向整合,对各部门进行统筹协调,实现案件粗放式管理向集约式管理的跨越。[5]对外案件受理、移送和查询实行统一“一站式”服务,并通过网络、信息化检务公开平台自觉接受群众监督,进一步增强检察工作透明度,让检察权在阳光下运行,无疑有利于推进阳光检务、满足人民日益增长的司法需求,提升检察机关整体形象和司法公信力。

(四)转变期限理念,强化办案效率,维护群众利益。

迟来的正义即非正义,这彰显了司法效率的重要性。我国检察机关传统的业务管理模式层级多,管理手段单一,信息化水平低,加上行政色彩浓厚,认为办案结果没有超期就是合法理念根深蒂固,导致对法的效率价值长期重视不足,一定程度影响了公平正义。伴随人民群众的民主法治意识增强,转变办案期限理念,不再被动局限于不超期追求,提升司法效率已成为大势所趋。案件管理部门通过案件受理时案件复杂程度划分,流程监控,办案期限预警,切实督促承办人及时完成案件办理,不能擅自利用延期,来借用办案时间。

二、 基层案件管理工作的现状和困境

《诉讼规则》正式施行以来,伴随全国检察机关案件管理部门的全面覆盖,案件管理工作有条不紊积极开展。以本院为例,案件管理中心通过统一收送案及审核,运用全国检察机关统一业务系统动态流程监控,强化涉案财物管理和监督,积极开展统计分析、案件评查和执法规范化检查,取得了一系列明显成效,实现了无超期办案,改变了过去自侦部门不经立案先行扣押涉案款物、判决后久不归还当事人多扣款物等一系列问题。但是,案管部门在实践中仍然遇到了一些困境,甚至迷途,一定程度上影响了案管工作进一步科学、规范推进。

(一)职能定位偏离初衷。监督、管理职能瘸腿,弱化为大内勤。

案管部门定位是“管理、监督、服务、参谋”,部门名称定为“某某人民检察院案件管理中心”。但是部分基层案件管理工作人员在实践中,出现了定位偏差,或者忽略“管理、监督”职能,或者把握不好管理的度,没有分清居中管理和亲自办理区别,过分强化了“服务”职能,忙碌于服务各业务部门的内勤事物性工作,被称为全院业务部门的“大内勤”、“案件服务中心”,全院业务部门的“办公室”。一些单位出现案管部门和各业务部门内勤工作职责划分不清楚,甚至出现业务部门都想将原来内勤分担的事务性工作全部推给案件管理部门承担,名曰为案件办理做好服务,导致案管部门和业务部门相互推诿,扯皮,影响了工作效率和执法公信力。

(二)自身人权保障、程序正义、效率意识理念不到位,责任意识弱,监督不力。

新形势下,检察机关面临的首先挑战就是执法理念的挑战。包括人权意识、程序意识、证据意识、实效意识和监督意识。长期以来,检察机关办案人员存在重实体轻程序、重打击轻保护、重公正轻效率、重协调配合轻制约监督等错误执法理念。作为从各业务科室抽分人员而新成立的案件管理部门,不由自主仍旧承袭着这些错误理念,没有真正做到深刻领会,自身作为检察改革的先头部队,应当率先承担的符合现代刑事诉讼特点和规律的“人权、程序、效率”理念更新重构责任。实践中,仍然强调对业务部门的配合,帮助、放纵案件承办人为了借用办案时间而随意延长办案期限或虚假退回补充侦查,忽视自身作为监督管理机关,忽视了自身应该站在保障当事人权利一方的职责。部分安管部门理念的陈旧,导致其监督管理意识淡漠,责任意识弱,不想管,不愿管,不作为,甚至积极配合。

(三)领导重视不够,多数由分管检察长领导,组织体系不合理,权威不够。

基层案件管理部门,目前多数由某一分管检察长负责领导。这与最高人民检察院对案管部门“专门负责全院案件管理的综合性检察业务部门”定位不相符,组织体系设置明显不合理,层级被放低。以本院为例,本院案管同公诉、侦监同属于一个分管检察长管理,对自侦部门行使监督时,往往出现监督费时、效果打折现象。加上长期以来,检察机关的案件管理是由案件办理部门自己完成的,基层检察机关为了追求考评效果,一切以办成案为先,存在办案重要性显然大于管案重要性现实思维。再加之业务部门认为案件办理过程中已经经过不同层级领导审批把关,没有必要再由案管多此一举进行管理监督的错误理念,导致案件管理部门作为新兴管理职能部门,管理功能得不到重视,权威不够,形成不敢监督、无力监督的局面。

(四)人员、信息技术保障不到位,监督力不从心。

案件管理部门是一项兼具检察学、管理学、计算机信息技术的综合性、符合性工作部门,而实践中,基层由于人员缺乏,对案件管理部门人员、信息技术配置往往不到位。以六安市为例,案管室多数为2至3人,主任往往是公诉侦监等业务科室出身,其余人员多为统计内勤和新来人员。这样的配置,往往达不到案件管理设置的初衷,大多只能应付于事务性服务工作中,监控工作也只能流于较明显的超期办案、自侦部门违法扣押涉案财物等被动问题,很难有精力对自侦部门办案中是否存在讯问程序瑕疵、公诉等业务部门统一业务系统中整个案件细致抽查巡逻等事项进行主动监控。加上,基层院往往只有一名计算机技术人员在技术科,案管部门没有自己的技术人员,往往想运用创新手段,强化运用统一业务系统和报表系统进行网络管理监控时,力不从心。

三、 基层案件管理工作的完善和推进

1、严格落实职能定位,正确处理好监督和服务关系,将监督和服务有机结合。

设立案管部门的初衷是实行管办分离,提升案件办理质量,促进执法规范。所以,案件管理部门的职能定位首先应该是放在管理和监督,而不是内勤事务性服务。忽视管理职能,案只注重事务性内勤服务,一方面管部门将名不副实和本末倒置,另一方面,也会导致案管资源的巨大浪费,毕竟成立案管中心大厅,每个单位从人力物力到组织体系都花费巨大,显然这些花费不应该是只为了把各业务科室内勤的事务工作分离出来。根据管理学定义,管理是指管理者通过计划、组织、领导、控制等职能,来协调系统资源和环境,有效率的实现既定目标的活动。案管机构设立,就是检察机关重组内部组织结构,完善管理系统,实现管理与办理相分离,将管理和控制等职能科学分化出来。所以,案管部门首先要坚持管理不能直接办理代替,管理才能相对客观,中立,有效。这样就要把重心放在细致的案件流程监控巡逻检查上,放在案件质量评查、统计分析、风险管理上,从而达到事前、事中、事后全程动态控制、监督。当然,不能唯管理论,那样管理也会陷入虚无陷阱,要将案管的管理职能贯穿于整个案件于服务中,将管理职能和服务职能有机结合,在服务中实现管理,只有这样才能实现更有效的管理。

2、切实改变理念,树立意识。切实维护群众利益。

曹建明检察长指出:“理念是行动的指南,是指导实践的思想基础。贯彻实施修改后刑诉法,检察机关面临的挑战很多。应该充分认识到首先是执法理念的挑战。”显然,案管部门作为管理创新部门,作为被寄于监督期待的部门,要比被监督者更先接受新理念的洗礼,从自身做起,深刻领会刑诉法修改的宪法原则和立法本意以及案管部门成立的初衷,切实树立人权意识、程序意识、证据意识、时效意识和监督意识,并且密切结合案管工作实际工作,率先推动理念更新,率先将现代化刑事诉讼“人权、程序、效率”新理念贯彻到“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查和综合考评”职责过程始终。只有树立这些意识,才能真正坚定站在维护群众利益和公正的立场上,坚决摒弃帮助纵容案件承办人为借用办案时间而随意申请延期或和公安机关商量虚假退侦错误行径,杜绝违背法的效率价值追求行径,切实提高办案效率;才能敢于强化对自侦部门行使侦查权进行细致、动态监督,切实尊重和保障。

3、理顺领导体制,由检察长一把手直接领导,成为名副其实的司令部,树立案管权威。

案管部门能做到敢于监督,除了自身理念更新和责任强化外,客观上也需要被给予更多工作机制保障和便利。这一方面要求基层院领导层要提高对案管部门的重视程度,将案管放置于由检察长一把手亲自分管、直接领导的工作机制,带头树立案管权威。因为,案件管理部门若与其它业务部门同处于一个分管检察长下,显然会使监督力度大打折扣,直接由检察长一把手分管,直接对检察长和检委会负责,必然更有实效。另一方面,要在监督范围和力度上逐步探索深入,要探索如何更好实现程序和实体双重监督,逐步形成案管监督办案的良好外部环境和氛围,直至成为共识和习惯,并最终出台更为细致具体科学的监督规范细则,让案管监督更具规律性、全面性、可操作性、规范性。

4、强化人员、技术配备,尝试与纪检、技术合署办公。

一方面加强案管部门队伍建设,为案管工作提高人才保障。案管部门作为监督机构,涵盖法学、管理学、计算机三门综合知识,必然要求配备专业素养较高、责任意识和原则意识都较强的队伍,才能做到善于监督、愿意监督。没有合格的人去执行,再好的初衷和制度设计都只能是空谈。尤其是,责任意识和坚持原则意识,应当成为选人的必须条件。因为,案管部门作为监督管理部门,找业务部门的毛病将成为常规工作之一,如果缺乏责任意识和原则意识,要么懒怠不愿意管,要么总做老好人,都将导致监督管理职责严重被削弱。也可以尝试与纪检部门合署办公,强化监督力度。另一方面,要强化技术配备,现代信息网络信息技术,为实现业务流程管理模式创新提供了更好的手段和条件。应当进一步升级研发全国检察机关统一业务系统和报表系统的功能设计,进一步强化对案件办理的节点控制和统计分析比对能力,将办案活动置于案件流程和网络程序的双重控制之下。同时,可以尝试和技术部门合署办公,切实强化案管技术运用水平。